中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申758号

再审申请人（一审原告、二审上诉人)：衡阳市文龙野生蔬果研发种植农民专业合作社。住所地：湖南省衡阳市祁东县黄土铺镇卫星村（祁东共大）。

法定代表人：刘文龙，该合作社理事长。

委托诉讼代理人：徐新明，北京市铭泰律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：中华人民共和国国家卫生健康委员会。住所地：北京市西城区西直门外南路1号。

法定代表人：马晓伟，该委员会主任。

再审申请人衡阳市文龙野生蔬果研发种植农民专业合作社（以下简称文龙合作社）因诉原中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会（以下简称原国家卫计委）行政许可一案，不服北京市高级人民法院（2016）京行终3258号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

北京市第一中级人民法院一审查明：（一）2012年7月1日，文龙合作社向原中华人民共和国卫生部（以下简称卫生部）提出野生东洋参果的新资源食品卫生许可申请。随申请书一并提交了新资源食品卫生许可申请表、研制报告和安全性研究报告、生产工艺简述和流程图、产品质量标准、国内外研究利用情况和相关的安全性资料；产品标签和说明书、未启封的样品等申报材料。同年7月17日，卫生部受理该申请，并告知文龙合作社需要进行专家评审，同时组织专家对申请材料进行评审。在专家评审委员会评审过程中，该委员会多次要求文龙合作社补充申请材料，包括提供物种鉴定报告，并要求其根据鉴定报告的物种学名，规范产品名称。2013年9月16日，湖南省野生动植物司法鉴定中心出具了物种类鉴定意见。该意见书载明，文龙合作社申请鉴定的土人参为植物界（二界系统）、被子植物门、双子叶植物纲、石竹目、商陆科、商陆属的垂序商陆（PhytolaccaamericanaL.）。该植物在湖南民间称为土人参，也有称东洋参的，在蔬菜市场上其嫩叶被称为仙人菜。后文龙合作社将其行政许可申请新食品原料的名称更改为“人工种植垂序商陆果”。2014年4月28日，评审委员会出具评审意见，认为文龙合作社的申请符合要求，建议批准。同年5月30日，卫生部卫生监督中心将该专家技术审查资料等材料转送原国家卫计委，建议向社会征求意见。同年6月23日，原国家卫计委作出国卫办食品函〔2014〕536号《关于征求拟批准番茄籽油等新食品原料意见的函》，公开征求意见，征求意见截止时间为同年7月31日。在公示内容中包括文龙公司提出的“垂序商陆果”，具体内容为：中文名称：垂序商陆；基本信息为：来源：人工种植的商陆科商陆属垂序商陆（拉丁学名：PhytolaccaamericanaL.）,食用部位：果实；其他需要说明的情况：卫生安全指标应当符合我国相关标准。卫生部卫生监督中心经对收集到的相关意见组织专家进行了研究，于2014年9月11日致函原国家卫计委，建议垂序商陆果根据征求意见需申报单位提供有关资料，暂缓上报。同时要求文龙合作社进一步补充申请材料。2014年10月25日，专家评审委员会经对文龙合作社补充提交的材料进行审核后，认为该产品所用植物经品种鉴定为垂序商陆（PhytolaccaamericanaL.），依据《中国植物志》，垂序商陆又称美洲商陆，国家林业局关于“警惕有毒外来入侵植物-美洲商陆（PhytolaccaamericanaL.）”，明确美洲商陆全株有毒，根及果实毒性最强。该产品为垂序商陆的果实，因此，食用安全性无法保证，评审结论为建议不批准。并于同年11月17日将上述评审结论通知文龙合作社，告知其如对审评意见有异议，于同年12月17日前提出书面复核申请。同年12月11日，文龙合作社提出行政复核申请。同年12月29日，专家评审委员会审核后作出的评审结论为建议不批准。（二）2015年1月23日，原国家卫计委作出卫食新未准字〔2015〕第0001号不予行政许可决定（以下简称0001号不予许可决定），并以邮寄方式送达文龙合作社。该决定载明，经新食品原料专家评审委员会技术评审认为：1.该产品所用植物经湖南省野生动植物司法鉴定中心鉴定为垂序商陆，《中国药典》记载商陆有毒。2.《中国植物志》记载垂序商陆又称美洲商陆，国家林业局关于“警惕有毒外来入侵植物-美洲商陆”的通报中明确美洲商陆全株有毒，根及果实毒性最强。该产品为垂序商陆的果实，因此，食用安全性无法保证。专家评审结论为建议不批准。文龙合作社提出的申请不符合法定条件、标准，故依据《中华人民共和国食品安全法》第四十四条、《卫生行政许可管理办法》第十九条、《新食品原料安全性审查管理办法》第十五条的规定，决定不予许可。文龙合作社不服，于同年3月8日向原国家卫计委申请行政复议。同年3月18日，原国家卫计委要求文龙合作社明确复议请求。同年3月20日，文龙合作社补充提交了行政复议申请书，请求原国家卫计委给予行政许可。原国家卫计委受理该复议申请，于同年3月24日将复议申请材料转送作出0001号不予许可决定的部门，并要求其提交书面答复及当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。作出0001号不予许可决定的部门于同年4月2日提交书面答复等材料。因该复议案件情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，故原国家卫计委于同年5月22日决定延期至同年6月22日前作出行政复议决定。该延期审理通知书邮寄送达给文龙合作社。后原国家卫计委作出国卫复决〔2015〕16号行政复议决定（以下简称16号复议决定），维持了0001号不予许可决定。文龙合作社仍不服，提起本案诉讼，请求撤销0001号不予许可决定，责令原国家卫计委重新作出行政许可决定。（三）针对一些地方出现误食美洲商陆导致中毒事件，国家林业局于2009年发布林业有害生物警示通报。该通报指出：美洲商陆全株有毒，根及果实毒性最强。由于其根茎酷似人参，常被人误作人参服用，也有人误食其果，导致中毒。其中毒症状为：严重呕吐或干呛，从嘴到胃均有灼热感，腹部抽筋、腹泻。国家林业局要求各地特别是美洲商陆分布区，务必要高度重视。要将美洲商陆列为普查对象，及时、准确掌握实际分布情况。要广泛宣传，提高广大群众对美洲商陆的特征和危害性的认识，避免误食，保证人民生命安全。（四）《中国植物志》第26卷商陆属中记载：“垂序商陆（全国中草药汇编）洋商陆（中国植物图鉴）美国商陆（华北经济植物志要）美洲商陆（经济植物手册）……PhytolaccaamericanaL.”。《中国药典》中有关商陆记载，本品为商陆科植物商陆或垂序商陆的干燥根，……[性味与归经]苦、寒、有毒。

一审法院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。本案中，文龙合作社系针对原国家卫计委作出的0001号不予许可决定提起本案诉讼，原国家卫计委作出的16号复议决定维持了该决定。故本案需对0001号不予许可决定的合法性及16号复议决定程序的合法性一并进行审查。（一）2009年6月1日施行的《中华人民共和国食品安全法》第四十四条规定，申请利用新的食品原料从事食品生产或从事食品添加剂新品种、食品相关产品新品种生产活动的单位或个人，应当向国务院卫生行政部门提交相关产品的安全性评估材料。国务院卫生行政部门应当自收到申请之日起六十日内组织对相关产品的安全性评估材料进行审查；对符合食品安全要求的，依法决定准予许可并予以公布；对不符合食品安全要求的，决定不予许可并书面说明理由。原国家卫计委作为国家卫生行政部门，具有对新食品原料的安全性评估材料进行审查，并作出是否许可决定的法定职责。食品安全关系到广大人民群众的生命健康。作为食品原料进行开发利用，应当保证其食用的安全性，无毒、无害，不能对人体健康造成损害或存在其他潜在危害。《新食品原料安全性审查管理办法》第三条规定，新食品原料应当具有食品原料的特性，符合应当有的营养要求，且无毒、无害，对人体健康不造成任何急性、亚急性、慢性或其他潜在性危害。该办法第十一条、第十五条亦规定，原国家卫计委自受理新食品原料申请之日起60日内，应当组织专家对新食品原料安全性评估材料进行审查，作出审查结论。原国家卫计委根据新食品原料的安全性审查结论，对符合食品安全要求的，准予许可并予以公告；对不符合食品安全要求的，不予许可并书面说明理由。本案中，文龙合作社申请的新食品原料，经过有资质的鉴定机构出具的鉴定意见，确定该植物物种属于垂序商陆。在本案诉讼中，文龙合作社认为上述鉴定结论存疑，主张其作为原料的植物为本土商陆，与美洲商陆并非同种植物。但文龙合作社并未提交有效证据否定上述鉴定结论。专家评审委员会根据上述鉴定结论确定的植物物种对该植物进行审查具有事实依据。《中国植物志》明确记载垂序商陆又称美洲商陆，且根据上述鉴定结论，文龙合作社申请作为新食品原料的植物拉丁学名与美洲商陆相同。根据植物学通则，两个植物拉丁学名相同的情况下，其物种特性亦相同。文龙合作社的上述主张缺乏事实依据，不予采纳。专家评审委员会根据文龙合作社提交的申请材料、新食品原料的成分构成、植物特性等，对该原料毒理学、卫生学等方面进行评估，同时结合国家林业局有关美洲商陆毒性的通报、药典中记载的垂序商陆的相关内容，及文龙合作社申请作为食品原料的植物拉丁学名与美洲商陆一致等情况，认为该原料安全性无法保证，故建议原国家卫计委不予批准。虽然文龙合作社在提出许可申请时，提交了检验报告、当地食用情况等材料，但该材料不足以充分证明其申请作为新食品原料的植物不具有毒性，是安全无害的。在作为食品原料的植物果实可能存在毒性的情况下，原国家卫计委根据技术审评的安全性审查结论作出不予许可决定，符合食品安全的要求，亦符合《中华人民共和国食品安全法》及《新食品原料安全性审查管理办法》的相关规定。文龙合作社关于原国家卫计委仅依据国家林业局通报内容作出不予许可决定等诉讼意见，缺乏事实依据，不予采纳。鉴于文龙合作社对原国家卫计委作出0001号不予许可决定的程序不持异议，经审查，专家评审程序符合《新食品原料安全性审查管理办法》《新食品原料安全性审查规程》规定的有关专家评审的要求，原国家卫计委许可程序亦符合《中华人民共和国行政许可法》及《新食品原料安全性审查管理办法》的相关规定。（二）《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。该法第三十一条第一款亦规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。在案证据可以证明，原国家卫计委收到文龙合作社针对0001号不予许可决定提出的行政复议申请后，经审查告知其进行补正。收到补正申请后，受理了该申请，并于2015年3月24日通知作出0001号不予许可决定的部门提交书面答复及证据等材料。作出该决定的部门亦在法定期限内提交了书面答复等材料。原国家卫计委经批准延长复议期限，并于同年5月22日作出16号复议决定，符合上述规定，故对该复议决定程序的合法性予以确认。原国家卫计委作出0001号不予许可决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，作出16号复议决定亦符合法定程序。文龙合作社的诉讼理由均不能成立。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出（2015）一中行初字第1646号行政判决，驳回文龙合作社的全部诉讼请求。

文龙合作社不服，提起上诉。

北京市高级人民法院二审对一审法院查明的事实予以确认。二审法院认为，基于各方当事人的诉辩意见，本案主要的争议焦点问题为：原国家卫计委认定涉案植物为垂序商陆（又称美洲商陆，拉丁名：PhytolaccaAmericanaL.）是否正确；原国家卫计委认定文龙合作社所申报的垂序商陆果实的食用安全性无法保证，不符合法定条件、标准，不予行政许可是否合法。（一）《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断。本案中，原国家卫计委在作出0001号不予许可决定中，认定涉案植物为垂序商陆的主要依据为湖南省野生动植物司法鉴定中心作出的鉴定报告。该报告的鉴定结论为涉案植物为垂序商陆。该报告系由文龙合作社应原国家卫计委的要求自行委托鉴定机构作出，并作为申报材料提交。该报告的鉴定结论由具有资质的专业鉴定机构和鉴定人员作出，具有较强的证明力，若无明显、充分的反证及理由，其鉴定结论应予以采信。文龙合作社在本案诉讼中，不认可自行委托鉴定机构作出的鉴定结论，并提出以己方的专业人员的证言，及鉴定人员颜立红书写的信件作为否定上述鉴定结论的证据。对此该院认为，关于文龙合作社提供的证人证言，其不属于具有资质的鉴定人员的意见，且系仅作为文龙合作社方证人发表的个人意见，无法以此否定湖南省野生动植物司法鉴定中心所作出的鉴定报告；同时，参与鉴定的鉴定人员颜立红的书信内容，亦未否定湖南省野生动植物司法鉴定中心所作鉴定结论。因此，文龙合作社关于涉案植物不是垂序商陆、原国家卫计委认定涉案植物是垂序商陆错误的主张及相关证据、理由不足以形成证据优势，亦无法否定湖南省野生动植物司法鉴定中心所作鉴定结论。故原国家卫计委认定涉案植物为垂序商陆，具有事实依据，认定事实清楚，结论并无不当。（二）《新食品原料安全性审查管理办法》第三条规定，新食品原料应当具有食品原料的特性，符合应当有的营养要求，且无毒、无害，对人体健康不造成任何急性、亚急性、慢性或其他潜在性危害。本案中，关于文龙合作社所申报的涉案植物果实是否符合食品安全性的要求，原国家卫计委以《中国药典》的相关记载及国家林业局发布的林业有害生物警示通报中指出的美洲商陆全株有毒，根及果实毒性最强等内容，认定垂序商陆果实食用安全性无法保证。该院认为，《中国药典》系关于药品质量的规范性、权威性的典籍；国家林业局发布的通报是国家行政机关在其主管范围内向社会公众发布的行政指导性的警示告知，具有公信力和权威性。若无十分确凿依据或充分研究，上述典籍及权威行政机关发布的官方通报内容不得予以否定。在获知上述证据内容的情况下，原国家卫计委根据技术审评的安全性审查结论作出不予许可决定，符合食品安全审慎的审查要求，亦具有相应的事实依据及理由。文龙合作社在申请许可时，虽提交了涉案植物果实的安全性评估报告，即相关检测机构关于涉案植物果实的成分、毒理等方面的检测报告。该报告的内容虽未显现出涉案植物果实具有明显毒害成分及效果，但上述检验检测报告仅是关于新食品原料申报时的基础性检测项目及结果，因客观上其检测试验的对象、方法等方面具有局限性，其并不能涵盖及体现所有已知或未知的毒害物质的危害效果，故上述相关检测检验结果虽无异常，但并不代表涉案植物果实即必然完全符合新食品原料的安全性标准。原国家卫计委仍需结合所申报新食品原料的专家评审意见、社会征求意见情况等予以综合慎重审查和科学考量。文龙合作社提交的其所在地政府部门关于涉案植物及其果实的种植及食用等情况的说明，并不属于新食品原料许可的法定审查内容，且不能完全保证涉案植物的果实具有作为食品原料的安全性。故文龙合作社提出的上述相关主张，不足以否定原国家卫计委依据药典记载、国家林业局的通报内容所作出的涉案植物果实食用安全性无法保证的认定结论，文龙合作社认为原国家卫计委认定事实错误的主张，不予支持。鉴于原国家卫计委的法定职权、行政程序及16号复议决定程序等方面的合法性，各方当事人均不持异议，经审查，确认其合法性。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

文龙合作社向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，撤销0001号不予许可决定、16号复议决定，责令再审被申请人重新作出行政许可决定。主要事实与理由为：1.商陆和垂序商陆分别为商陆属植物的两个种，涉案植物属于商陆，而不属于垂序商陆。2.原审判决片面采信再审被申请人查无出处、毫无科学依据的证据作为认定垂序商陆果实食用安全性无法保证的依据。3.原审判决将专业人员出庭发表的专业意见认定为再审申请人一方的证人证言，并采用优势证据原则将鉴定意见存疑、鉴定过程违反生物学常识的野生植物种类鉴定意见书作为定案依据，认定错误。4.二审庭后，再审申请人针对存疑的鉴定意见重新委托有司法鉴定资质的鉴定中心进行鉴定，并请湖南省本土的草本植物专家出具专家意见。再审新证据作为原审证据的补强证据，进一步证明涉案植物不是垂序商陆，而是商陆。5.根据《中华人民共和国行政许可法》第五十五条的规定，行政机关作出不予行政许可决定应当书面说明不予行政许可所依据的技术标准、技术规范，然而再审被申请人自始至终没有提供其所依据的技术标准与技术规范，违反了《中华人民共和国行政许可法》的规定。

本院经核查，在本案审查过程中，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《关于国务院机构改革方案的决定》，组建中华人民共和国国家卫生健康委员会（以下简称国家卫健委），作为国务院组成部门，不再保留原国家卫计委，原国家卫计委的职责由国家卫健委承担。

本院认为，本案的核心争议为，再审申请人文龙合作社于2012年7月1日将野生东洋参果（名称后更改为“人工种植垂序商陆果”）作为新食品原料申请行政许可是否符合原国家卫计委颁发行政许可的法定条件、标准。当时有效的《中华人民共和国食品安全法》第四十四条规定：“申请利用新的食品原料从事食品生产或者从事食品添加剂新品种、食品相关产品新品种生产活动的单位或者个人，应当向国务院卫生行政部门提交相关产品的安全性评估材料。国务院卫生行政部门应当自收到申请之日起六十日内组织对相关产品的安全性评估材料进行审查；对符合食品安全要求的，依法决定准予许可并予以公布；对不符合食品安全要求的，决定不予许可并书面说明理由。”依照该法第九十九条的规定，食品安全是指“食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。原国家卫计委作为国务院卫生行政部门，具有受理新食品原料行政许可申请，依法审查是否符合该法规定的食品安全要求，作出是否准予行政许可的法定职责。当时有效的《卫生行政许可管理办法》第十九条规定：“卫生行政部门依法需要根据鉴定、专家评审结论作出卫生行政许可决定的，应当书面告知申请人组织专家评审的所需期限。卫生行政部门根据专家评审结论作出是否批准的卫生行政许可决定。需要延长专家评审期限的，应当另行书面告知申请人。鉴定、专家评审所需时间不计算在卫生行政许可期限内。”当时有效的《新食品原料安全性审查管理办法》第十五条第一款规定：“国家卫生计生委根据新食品原料的安全性审查结论，对符合食品安全要求的，准予许可并予以公告；对不符合食品安全要求的，不予许可并书面说明理由。”卫生部于2012年7月17日受理再审申请人提出的行政许可申请，同时告知其需要进行专家评审。在专家评审委员会评审过程中，再审申请人根据要求，自行委托具有鉴定资质的湖南省野生动植物司法鉴定中心就涉案植物进行物种鉴定。该中心出具的鉴定报告载明，涉案植物为垂序商陆（PhytolaccaamericanaL.）。再审申请人其后将该中心出具的物种鉴定报告作为申请材料提交。原国家卫计委对该鉴定结论予以采纳。行政许可系依申请行政行为，即行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行政行为。公民、法人或其他组织作为行政许可申请人，其提交的申请材料是实施相关行政许可的行政机关决定其申请是否符合颁发行政许可法定条件、标准的基本事实根据。在其后的行政诉讼中，公民、法人或其他组织在申请行政许可的行政程序中提交的申请材料亦是人民法院判断其申请行政机关履行法定职责理由是否成立的基本证据。在一、二审及向本院申请再审中，再审申请人对原国家卫计委采纳湖南省野生动植物司法鉴定中心就涉案植物出具的物种鉴定报告提出质疑，主张涉案植物属于商陆，而非垂序商陆。但是，该鉴定报告系再审申请人向原国家卫计委提供，其向本院提交的其他鉴定意见并未向原国家卫计委提供，不宜作为人民法院判断其于2012年所提申请是否符合原国家卫计委颁发行政许可法定条件、标准的证据。鉴于《中国药典》《中国植物志》对垂序商陆（美洲商陆）、商陆的相关记载及国家林业局就美洲商陆发布的林业有害生物警示通报，专家评审委员会对再审申请人提交的申请材料进行综合评估，作出“食用安全性无法保证”的评审意见及“建议不批准”的评审结论具有事实根据。原国家卫计委根据专家评审委员会的评审结论，认定再审申请人的该项行政许可申请不符合法定条件、标准，作出0001号不予许可决定，符合《中华人民共和国食品安全法》第四十四条、《卫生行政许可管理办法》第十九条及《新食品原料安全性审查管理办法》第十五条第一款的规定。《卫生行政许可管理办法》系依据《中华人民共和国行政许可法》和有关卫生法律法规制定，与《新食品原料安全性审查管理办法》均属部门规章，原国家卫计委在0001号不予许可决定中将专家评审委员会的评审意见及评审结论作为不予行政许可的理由予以载明，不违反《中华人民共和国行政许可法》第五十五条的规定。若再审申请人认为现在收集到的证据能够证明涉案植物确属商陆，而非美洲商陆，且该植物的果实作为新食品原料符合《中华人民共和国食品安全法》关于食品安全要求的，可另行向国家卫健委提出行政许可申请。因此，一审法院判决驳回诉讼请求，二审法院判决驳回上诉、维持一审判决，符合法律规定。再审申请人所提再审理由不能成立，本院不予支持。

综上，文龙合作社的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人衡阳市文龙野生蔬果研发种植农民专业合作社的再审申请。

审判长　　王振宇

审判员　　孙　江

审判员　　李纬华

二〇一八年八月二十三日

书记员　　薛　菁